景区如果提高票价应提前6个月公布，利用公共资源建设景区的门票和景区内的游览场所、交通工具收费实行政府定价和政府指导价

旅游者对旅游产品和旅游服务有知情权、自主选择权、拒绝交易权和请求救护权

   “五一”小长假期间，北京一些旅行社推出的“无指定购物‘一日游’”受到游客欢迎。

　　不指定具体购物场所，也正是4月底十二届全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国旅游法》(下称旅游法)的要求。

　　“会议经表决，以150票赞成、5票弃权表决通过旅游法。这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律。”4月25日，全国人大常委会新闻局局长何绍仁在发布会上介绍道。据悉，旅游法将于10月1日起施行。

　　那么，新通过的旅游法对“零负团费”、“景区门票”有哪些规定?对消费者权益是否充分保护?出台的背景是怎样的?日前，本报记者进行了深入采访。

　　标本兼治“零负团费”

　　“‘零负团费’挺气人的。一次我们全家参团去南戴河，本来说好人均280元。可地接社导游一见面就说‘280元只够车费’……最后玩下来人均1000多元，途中还被安排去玉器店购物。”5月2日，北京市民蒋先生在说起自己去年夏天的那次旅游经历时这样表示。

　　这种以低价招徕游客，通过诱骗、欺骗等强迫消费的做法，就是“零负团费”行为。“旅游法虽然没有用‘零负团费’字眼，但是对这种行为进行了规制。”5月2日，曾参与该法起草的北京第二外国语学院旅游法律与产业规制研究中心副教授、北京市旅游法学会常务理事王惠静告诉记者，如何根治“零负团费”是立法者一直在思考的问题。

　　据悉，早在旅游法草案一审时，十一届全国人大常委会委员李祖沛、胡彦林和周声涛便提出，当前旅游市场最突出的问题是旅行社的诚信度低，低价竞争，建议进一步明确相关规定，解决“零负团费”问题。草案二审时，胡彦林、庞丽娟委员提出，治理“零负团费”应解决好旅游主管部门、旅行社和导游的关系。

　　为何立法者这样重视治理“零负团费”?“旅游者常常处于信息缺失境地，更容易被旅行社和导游主导。”王惠静分析说，为了挽回“零负团费”的损失，游客很容易被“安排购物”或者消费另行付费项目。被诱骗的游客对旅行失望，也容易与导游产生矛盾。更重要的是，长此以往，低价恶性竞争、“宰客”盛行，最终损害旅游业的健康发展。

　　三审时，第十二届全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿提醒说，“零负团费”现象的一个重要原因是消费市场和旅游者还不成熟，“贪小便宜吃大亏”，旅游法通过后要加强宣传教育。

　　在旅游法通过后全国人大常委会举行的新闻发布会上，国家旅游局副局长杜一力表示，旅游法针对治理“零负团费”采取了“标本兼治”:明确了低价招徕、强迫购物等经营行为非法;专章规定了“旅游服务合同”，明确旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，这是治本之策。

　　景区门票不能说涨就涨

　　“五一”期间，实行政府定价和政府指导价的1200余家景区门票本应按照4月底国家发改委的通知实行优惠，然而据媒体报道，不少景区生出“对策”——黄山、九华山、天柱山优惠期是5月2日至4日，刚好避开3天小长假;峨眉山今年旺季门票从150元升为185元，此次“五一”虽降至165元，但较涨价前还高出15元。

　　在旅游法施行之后，景区门票将不能随意收费涨价。国家发改委社会发展司司长王威介绍，根据旅游法规定，景区如果提高票价应提前6个月公布;利用公共资源建设景区的门票和景区内的游览场所、交通工具收费实行政府定价和政府指导价，拟提高价格的应举行听证会;公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物单位外，应逐步免费开放。

　　结合湖南省凤凰古城实施148元“门票新政”，王威表示，景区属于全民，不该以“有钱无钱”区别对待。各地对价格进行探索和管理应公平、公正。中央财政对景区建设要给予支持，各级政府也要设置旅游资金用于基础设施建设等，“旅游法颁布后，相信类似凤凰的问题都能得到妥善解决。”

　　“景区资源大部分属于公共资源，门票的不断提高，其实质是对公民的景区资源享有权的侵害，是对公共利益的侵害。”王惠静告诉记者，景区逐渐对公众免票是大势所趋，不过目前还做不到，所以旅游法对涨价程序作出严格规定。其实，一些景区免票后获益更多，如杭州西湖景区，免票后政府旅游收入增长。而据媒体报道，今年“五一”期间，实施收费的湖南凤凰古城人流量并不如预期。当地政府表示游客量稳中有升，但当地经营者多认为今年“五一”客流量剧减一半以上。

　　让游客知情可选“不”

　　“如果事先知道行程中究竟有哪些游览项目、定价多少，对购物环节可以选择说‘不’的话，我们也不会受骗。”蒋先生向记者表示。旅游法对此有所关注。

　　“旅游法单设‘旅游者’一章，规定了旅游者的基本权利，包括对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权，对购买的旅游产品和服务的知情权以及请求救护的权利等。”发布会上，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英表示。

　　在王超英看来，旅游法的聚焦点就是对旅游者的权益保护，总则中有所规定，同时在规范旅游经营和旅游合同、旅游安全等方面，也都注重对旅游者权益的保护，“旅游法从头到尾都可以看到对旅游者合法权益的保护。”

　　“保护旅游者是立法的主流观点。立法过程中，旅行社方面有过不同意见，担心保护消费者太多会侵害行业利益。”王惠静表示，为了平衡好各方的利益诉求，立法期间曾召开过多次研讨会，2012年还召开过一次国际研讨会。

　　在王惠静看来，旅游法在保护旅游者权益和维护行业利益上力求达到平衡，并在此基础上加强对旅游者的保护。旅游者不仅享有一般消费者享有的权益，而且根据旅游活动的特点享有特殊的、有针对性的权利;该法通过对旅游从业人员设定较为严格的义务，侧重对旅游者权益的保护。同时，为促进行业健康发展，该法还专章规定“旅游经营”和“旅游服务合同”。

　　旅游者遭遇侵权怎么办?尹中卿在发布会上表示，旅游法专章规定了旅游监督管理，明确了旅游主管部门和工商、质监等执法部门的责任，并强调了政府负主要责任。“该规定与现在的行政体制相适应，将有利于旅游法的贯彻实施。”

　　为何30年才出台?

　　早在改革开放之初的1982年，国务院有关部门就开始起草旅游法，但直到2013年才由十二届人大常委会第二次会议通过。

　　“‘三十年磨一剑’的比喻很贴切。”尹中卿表示，1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。然而，当时我国旅游业刚发展起来，各方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，旅游立法便一直没有提上正式议程。

　　“旅游法现在出台，可以说是应运而生，恰逢其时。既有‘天时’之需，也有‘地利’之便，还有‘人和’之力。”尹中卿分析说，“天时”即社会上要求出台立法的呼声很高，从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议，共有1400多名代表和3个代表团提交48件相关议案;国务院发布了“关于加快发展旅游业的意见”，27个省(区、市)把旅游业确定为支柱产业或主导产业。

　　“地利”即旅游业发展和旅游法制的发展:国内旅游市场规模已居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位;国务院已制定“旅行社条例”、“导游人员管理条例”等，全国31个省(区、市)人大制定了“旅游条例”或“旅游管理条例”。

　　“人和”体现在两方面:超脱的立法模式，由全国人大财经委牵头，组织国家发改委、旅游局等20多个部门和有关专家起草，竭力避免部门色彩;全国人大常委会高度重视，经过两届全国人大常委会3次审议，法律委员会、法工委做了大量工作，充分吸收了各方意见。

　　对民主立法，王惠静有切身体会，“全国人大财经委每隔一个时段就召集专家讨论，经济、旅游管理、法学等各个领域的专家学者都广泛参与。起草中很重视回应热点难点。”

　　■各方声音

　　旅游法颁布，您怎么看?

　　◎国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所所长刘锋:旅游法的出台是中国旅游发展的里程碑。建议落实好细则，加强宣传贯彻、解读培训，加大执行力度、监管力度，避免有法不依，执法不严，违法不究等情况。

　　◎四川公生明律师事务所律师蔡胜兵:旅游法对旅游业涉及的方方面面都作了规定，如旅游者概念、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全及监管、纠纷处理等，无一遗漏，填补了我国旅游业方面法律的空白。

　　◎网民郭文婧:旅游法将焦点对准景区门票，找对了问题。但只用听证的办法来解决尚不足够。

　　◎中青旅客服中心总经理李广:旅游法有六大亮点:明确政府权责及分工、均衡各方权益、定义旅游行业术语、专章规定旅游安全、明确不可抗力责任分担和严格规制旅游从业者。